गाउँको दूरदराजदेखि काठमाडौंको सिंहदरबारसम्म

संविधान कुनै पनि देशको मूल कानुनी दस्तावेज हो, जसलाई राष्ट्रको सर्वोच्च कानून  पनि भनिन्छ। यसले राज्यको संरचना, शासन प्रणाली, नागरिकका अधिकार र कर्तव्य, तथा राज्य–जनताको सम्बन्धलाई स्पष्ट रूपमा परिभाषित गर्छ। संविधानले मुलुकलाई कुन प्रकारको शासन प्रणालीमा सञ्चालन गर्ने भन्ने निर्धारण गर्छ जस्तै लोकतान्त्रिक, गणतान्त्रिक, राजतन्त्रात्मक वा संघीय। यसले विधायिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकाबीचको सन्तुलन र पृथकीकरणको सुनिश्चितता गर्दछ। संविधान नागरिकका मौलिक हकलाई प्रत्याभूत गर्दै राज्यलाई उत्तरदायी, पारदर्शी र जवाफदेही बनाउने आधारशिला पनि हो। राजनीतिक स्थिरता, सुशासन, र समृद्धिको यात्रामा संविधान मार्गदर्शक दस्तावेज हो । संविधान केवल कानूनी दस्तावेज मात्र नभई राष्ट्रिय पहिचान, एकता र भविष्यप्रतिको सामूहिक प्रतिबद्धताको अभिव्यक्ति हो।

संविधानले  जसले राज्यको शासन प्रणाली, अधिकार कर्तव्यको दायरा र नागरिक–राज्यबीचको सम्बन्धलाई सुनिश्चित गर्दछ। यसले राष्ट्रलाई कानूनी, राजनीतिक र नैतिक दिशानिर्देश प्रदान गर्छ र राज्य सञ्चालनका आधारभूत नियम तय गर्दछ। संविधानका आधारभूत अवयवहरूमा प्रमुख रूपमा सार्वभौमिकता र जनसत्ता, जसले अधिकारको स्रोत जनतालाई ठान्छ; मौलिक अधिकार र कर्तव्य, जसले नागरिकको स्वतन्त्रता, समानता र सुरक्षालाई सुनिश्चित गर्छ; शक्तिको पृथकीकरण र सन्तुलन, जसले विधायिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकाबीच स्पष्ट सीमा तोक्छ; संघीयता वा राज्य संरचना, जसले केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्धलाई व्यवस्थित गर्छ; कानूनको शासन , जसले सबैलाई समान कानूनी व्यवहारको ग्यारेन्टी दिन्छ; र संविधान संशोधनको व्यवस्था, जसले समयअनुकूल सुधार र अद्यावधिकको सम्भावना खोलिदिन्छ। यी अवयवहरूले संविधानलाई केवल कानूनी ग्रन्थ नभई लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली र सुशासनको आधारशिला बनाउँछन्।

विभिन्न देशहरूका संवैधानिक अभ्यासहरू आफ्ना ऐतिहासिक, राजनीतिक र सामाजिक परिप्रेक्ष्यअनुसार फरक–फरक देखिन्छन्। कतिपय देशमा लिखित संविधान  छ, जसमा राज्य सञ्चालनका सबै प्रावधानहरू स्पष्ट रूपमा लिपिबद्ध हुन्छन्, जबकि कतिपय मुलुकमा अलिखित वा प्रथागत संविधान (जस्तै: बेलायत) को अभ्यास पाइन्छ, जहाँ कानूनी परम्परा, प्रथागत मान्यता र संसदीय परम्पराले संविधानको काम गर्छ। अमेरिकाले व्यक्तिगत स्वतन्त्रता र शक्तिको सन्तुलनलाई अत्यधिक महत्व दिएको छ भने, भारतको संविधानले संघीय प्रणालीसँगै समाजवाद र धर्मनिरपेक्षताको आधारलाई संस्थागत गरेको छ। यस्तै, स्विट्जरल्यान्डले प्रत्यक्ष लोकतन्त्रलाई संवैधानिक अभ्यासको रूपमा अपनाएको छ । नेपालले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रलाई आधार मानेर नागरिकका मौलिक अधिकारलाई प्रत्याभूत गरेको छ। यसरी, संवैधानिक अभ्यासहरू देशको ऐतिहासिक विकासक्रम, राजनीतिक दर्शन र सामाजिक संरचनासँग गहिरो सम्बन्ध राख्छन्, तर सबैको साझा लक्ष्य स्थिर शासन, जनसत्ता र न्यायसंगत समाज निर्माण हो।

विश्वका संविधानहरू मध्ये केही अत्यन्त लामो समयसम्म निरन्तर अभ्यासमा रहेका उदाहरणहरू छन्, जसले राजनीतिक स्थिरता, कानूनी परिपक्वता र सामाजिक सहमतिको बलियो आधार प्रस्तुत गरेका छन्। सबैभन्दा पुरानो लिखित संविधानको रूपमा अमेरिकाको संविधान (१७८७) लाई लिइन्छ, जुन आजसम्म संशोधनमार्फत अद्यावधिक हुँदै निरन्तर लागू छ र संघीयता, शक्तिको सन्तुलन तथा मौलिक अधिकारलाई विशेष महत्व दिन्छ। त्यस्तै, नर्वेको संविधान (१८१४) पनि पुरानो लिखित संविधान हो, जसले संवैधानिक राजतन्त्र र लोकतान्त्रिक मूल्यलाई स्थायी बनाएको छ। बेलायतमा भने लिखित संविधान नभएर ऐतिहासिक कानूनी दस्तावेज (जस्तै: Magna Carta 1215), संसदीय परम्परा र न्यायिक निर्णयहरूको संयोजनले हजारौं वर्षदेखि संवैधानिक अभ्यासलाई निरन्तरता दिएको छ, जसलाई सबैभन्दा पुरानो अलिखित संविधान मानिन्छ। स्विट्जरल्यान्डको संविधान (१८४८) प्रत्यक्ष लोकतन्त्रको अभ्यासका कारण अद्वितीय छ, जहाँ नागरिकहरू प्रत्यक्ष रूपमा संवैधानिक परिवर्तनमा सहभागी हुन्छन्। यी संवैधानिक उदाहरणहरूले देखाउँछन् कि दीर्घकालीन संविधान टिकाउनका लागि जनसहमति, समयानुकूल संशोधनको लचिलोपन, र संस्थागत परिपक्वता अपरिहार्य हुन्छ।

दक्षिण एशियाली मुलुकका संविधानहरू आफ्नै ऐतिहासिक अनुभव, राजनीतिक संक्रमण र सामाजिक संरचनाअनुसार फरक–फरक विशेषतासहित विकसित भएका छन्। भारतले सन् १९५० मा विश्वकै सबैभन्दा ठूलो लिखित संविधान लागू गर्‍यो, जसले संघीयता, धर्मनिरपेक्षता, मौलिक अधिकार र सामाजिक न्यायलाई संस्थागत गरेको छ। पाकिस्तानले धेरै पटक संवैधानिक अस्थिरता भोगेपछि १९७३ को संविधानलाई स्थायी आधारका रूपमा स्वीकार गरेको छ, जसमा इस्लामलाई राजकीय धर्मका रूपमा मान्यता दिइएको छ। नेपालले लामो राजनीतिक संघर्ष र संक्रमणपछि  वि सं २०७२ सालको संविधानमार्फत संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र स्थापना गर्‍यो, जसले नागरिकलाई व्यापक मौलिक हक, समावेशीता र समानुपातिक प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गरेको छ। बंगलादेशको १९७२ को संविधानले स्वतन्त्रतापछि समाजवाद, धर्मनिरपेक्षता, लोकतन्त्र र राष्ट्रवादलाई आधारभूत स्तम्भका रूपमा राखेको छ। श्रीलंकाको १९७८ को संविधानले कार्यकारी राष्ट्रपतिको शक्तिलाई जोड दिएको छ र पछि भएका संशोधनहरूले जातीय समावेशीता र शान्ति प्रक्रियासँग सम्बन्धित प्रावधानहरू समेटेका छन्। यस्तै, भूटानले २००८ मा संविधान जारी गर्दै संवैधानिक राजतन्त्रको अभ्यास सुरू गर्‍यो, जसले परम्परा र आधुनिक लोकतन्त्रबीच सन्तुलन खोजेको छ, भने माल्दिभ्सको २००८ को संविधानले बहुदलीय प्रणाली र मानव अधिकारलाई स्थापित गरेको छ। यसरी, दक्षिण एशियाली मुलुकका संविधानहरू राजनीतिक स्थिरता, सामाजिक समावेशीता र विकासका आकांक्षाबाट प्रेरित छन्, तर सबैमा साझा उद्देश्य जनसत्ता, लोकतन्त्र र नागरिक अधिकारको प्रत्याभूति गर्नु रहेको छ ।दक्षिण एशियाली मुलुकहरूको संवैधानिक इतिहास हेर्दा कतिपय देशमा संविधान पटक–पटक प्रतिस्थापित भएका छन् भने, कतिपयमा संशोधन गर्दै निरन्तरता दिइएको छ।

• भारत : सन् १९५० मा लागू गरिएको संविधान आजसम्म प्रतिस्थापित भएको छैन, संशोधनमार्फत निरन्तरता दिइएको छ।
• पाकिस्तान : तीनवटा संविधान बने—१९५६, १९६२ र १९७३। अहिलेको १९७३ को संविधान निरन्तर संशोधन हुँदै प्रचलनमा छ।
• नेपाल : अहिलेसम्म सातवटा संविधान बनेका छन्— वि सं २००४, २००७, २०१५, २०१९, २०४७,  २०६३, र २०७२। प्रत्येक चरणमा संविधान प्रतिस्थापित हुँदै आएको छ।
• बंगलादेश : स्वतन्त्रतापछि १९७२ मा संविधान जारी भयो, त्यसपछि संशोधन हुँदै आएको छ, तर नयाँ संविधानले प्रतिस्थापन गरिएको छैन।
• श्रीलंका : १९४८ मा स्वतन्त्रतापछि १९७२ मा नयाँ संविधान आयो, पुनः १९७८ मा अर्को संविधान बनेर अहिले संशोधन हुँदै प्रयोगमा छ।
• भूटान : लामो समय प्रथागत शासनमा रहेर २००८ मा पहिलो लिखित संविधान जारी भयो, प्रतिस्थापन भएको छैन।

• माल्दिभ्स : संविधान पटक–पटक बनेका छन् (१९३२, १९५२, १९६८, १९९८) र अहिले २००८ को संविधान लागू छ।
• अमेरिका : सन् १७८७ मा तयार भई १७८९ बाट लागू भएको लिखित संविधान विश्वकै सबैभन्दा पुरानो लिखित संविधान हो। यो संविधान आजसम्म प्रतिस्थापित भएको छैन। तर २७ पटक संशोधन भएको छ।
• बेलायत : बेलायतमा लिखित संविधान छैन। यसको संविधान अलिखित वा प्रथागत  हो, जुन Magna Carta 1215, Bill of Rights 1689, संसदीय परम्परा र न्यायालयका निर्णयमा आधारित छ। यसले कुनै औपचारिक लिखित संविधान प्रतिस्थापन गरेको छैन, बरु निरन्तर विकासशील र प्रगतिशील स्वरूपमा छ।
• स्विट्जरल्यान्ड : पहिलो लिखित संविधान १८४८ मा बनेको थियो। पछि १८७४ मा नयाँ संविधानले प्रतिस्थापन गर्‍यो। हालको संविधान सन् १९९९ मा पुनर्लेखन गरी ल्याइएको हो। त्यसैले स्विट्जरल्यान्डमा संविधान प्रतिस्थापित भइसकेको छ, तर निरन्तर जनमतसंग्रह र संशोधनमार्फत अद्यावधिक पनि हुन्छ।लामो समयदेखि प्रतिस्थापित नभएका संविधान भएका देशहरू:

• अमेरिका : १७८७ मा बनेको संविधान आजसम्म प्रतिस्थापित भएको छैन, केवल संशोधन हुँदै आएको छ।
• नर्वे : १८१४ को संविधान हालसम्म निरन्तर लागू छ।
• भारत : १९५० को संविधान निरन्तर प्रचलनमा छ, प्रतिस्थापन नभई संशोधन हुँदै आएको छ।
• बंगलादेश : १९७२ को संविधान संशोधन हुँदै निरन्तरता पाइरहेको छ।
• भूटान : २००८ को संविधान पहिलो लिखित संविधान हो, हालसम्म प्रतिस्थापित भएको छैन।
• फ्रान्स : क्रान्तिपछि र नेपोलियनकालमा पटक–पटक संविधान बने, अहिलेको संविधान (पाँचौं गणतन्त्र) १९५८ को हो।

छिटो–छिटो प्रतिस्थापित भएका संविधान भएका देशहरू:

• नेपाल : २००४ सालदेखि हालसम्म सात पटक संविधान प्रतिस्थापित भइसकेको छ (२००४, २००७, २०१५, २०१९, २०४७, २०६३, २०७२)।
• पाकिस्तान : १९५६, १९६२, १९७३ गरी तीनवटा संविधान बने, हाल १९७३ को संविधान लागू छ।यसले नै ५२ वर्ष व्यतीत गरिसकेको छ।
• श्रीलंका : स्वतन्त्रतापछि १९७२ मा पहिलो गणतान्त्रिक संविधान आयो, पुनः १९७८ मा प्रतिस्थापित भयो।यसले नै ४७ वर्ष व्यतीत गरिसकेको छ।
• माल्दिभ्स : १९३२ देखि हालसम्म पटक–पटक संविधान बनेका छन् (१९३२, १९५२, १९६८, १९९८, २००८)।यसले नै १७ वर्ष व्यतीत गरिसकेको छ।

संविधान राज्यको सर्वोच्च कानुनी दस्तावेज हो जसले शासन प्रणाली, नागरिक अधिकार, कर्तव्य, तथा राज्यका संरचना र कार्यसम्पादनको आधार निर्धारण गर्छ। त्यसैले संविधानको आयु केवल कानुनी दस्तावेजको समय अवधिको सवाल मात्र होइन, यो राजनीतिक स्थायित्व, सामाजिक अवस्था  र दीर्घकालीन विकाससँग पनि प्रत्यक्ष सम्बन्धित हुन्छ। यदि संविधानको आयु अत्यन्त छोटो भयो भने बारम्बार प्रतिस्थापनको अवस्था सिर्जना हुन्छ, जसले प्रशासनिक राजनीतिक र  अन्य अस्थिरता निम्त्याउन सक्छ।

संविधानको आयु अत्यधिक लामो भएमा सामाजिक, आर्थिक र राजनीतिक परिवेशमा आएको परिवर्तनलाई संविधानले समायोजन गर्न सक्दैन। विश्वका उदाहरणहरूले देखाउँछन् कि संविधानमा स्थायित्व र लचकता दुवै आवश्यक हुन्छ। जस्तै, संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधान १७८७ देखि कायम छ, तर आवश्यकतानुसार २७ पटक संशोधन गरिएको छ। यसले संविधानको मूल संरचना कायम राख्दै समयसापेक्ष सुधार र सुधारात्मक संशोधन सम्भव बनाएको छ। यसले देखाउँछ कि संविधानको आयु स्थिर रहँदा पनि लचिलो संरचना हुनु जरुरी छ।

संविधानको स्थायित्व वा आयु लामो समयसम्म रहनु वा छोटो समयमै प्रतिस्थापन हुनु विभिन्न राजनीतिक, सामाजिक, आर्थिक, र प्रशासनिक कारणसँग सम्बन्धित हुन्छ। संविधान लामो समयसम्म स्थायी रहनुको प्रमुख कारणमा राजनीतिक स्थायित्व, सामाजिक एकता, कानुनी परिपक्वता, र आर्थिक विकासको निरन्तरता पर्दछ। जब राष्ट्रमा राजनीतिक दलहरूबीच सहमति रहेको हुन्छ, सत्ता हस्तान्तरण शान्तिपूर्ण र संस्थागत रूपले नियमित हुन्छ, तब संविधानले दीर्घकालीन स्थायित्व प्राप्त गर्छ। सामाजिक दृष्टिले, जातीय, भाषिक, धार्मिक वा क्षेत्रीय विविधताबीच सहिष्णुता र समावेशी संरचना हुँदा संविधानमा विश्वास कायम रहन्छ। कानुनी र प्रशासनिक दृष्टिले संविधान स्पष्ट, व्यवस्थित र लचकदार भएको खण्डमा आवश्यकतानुसार संशोधन गर्न सकिन्छ, जसले मूल संरचनालाई कायम राख्दै समयसापेक्ष सुधार सम्भव बनाउँछ।

अर्कोतर्फ, संविधानको कम स्थायित्व हुनुका कारण राजनीतिक अस्थिरता, सामाजिक विवाद, आर्थिक असमानता, र कमजोर प्रशासनिक संरचनासँग सम्बन्धित हुन्छ। बारम्बार सरकार परिवर्तन, सत्ताका लागि संघर्ष, वा राजनीतिक दलबीच गहिरो असहमति हुँदा संविधान छिटो परित्याग वा प्रतिस्थापनको अवस्था आउँछ। सामाजिक दृष्टिले, जातीय, भाषिक, वा क्षेत्रीय असमानता तथा अल्पसंख्यक अधिकारको संरक्षणमा असन्तुष्टि भएमा नागरिकहरूमा संविधानप्रति विश्वास घट्छ, जसले संविधानको स्थायित्वमा असर पार्छ। आर्थिक असमानता र विकासमा असन्तुलनले पनि राजनीतिक दबाव बढाउँछ, जसले संविधानलाई समयमै परिवर्तन गर्न बाध्य बनाउँछ। प्रशासनिक दृष्टिले, संविधान अस्पष्ट, जटिल वा कार्यान्वयनयोग्य नभएको खण्डमा यसको प्रभावकारिता घट्छ, जसले नागरिक र सरकारी निकायबीच अविश्वास र असन्तुष्टि निम्त्याउँछ।

त्यसैले संविधानको स्थायित्व दीर्घकालीन हुनुपर्छ भन्ने आवश्यक छ, तर यसका लागि राजनीतिक सहमति, सामाजिक समावेशिता, आर्थिक न्याय, र कानुनी–प्रशासनिक परिपक्वता सुनिश्चित गर्नु अत्यन्त जरुरी हुन्छ। संविधानले स्थिरता प्रदान गर्दा मात्र राष्ट्रमा दीर्घकालीन विकास, सुशासन, र नागरिक अधिकारको संरक्षण सम्भव हुन्छ। यस प्रकार, संविधानको स्थायित्व वा आयुको प्रश्न केवल कानुनी दस्तावेजको समयावधिको कुरा मात्र होइन, राष्ट्रको समग्र राजनीतिक, सामाजिक, र आर्थिक स्वास्थ्यसँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित हुन्छ।

नेपालमा वि सं  २००४ सालदेखि संवैधानिक इतिहासको शुरुवात भएकोमा हालसम्म सात पटक संविधान प्रतिस्थापित भइसकेको छ। २००७ सालमा भएको राजनीतिक परिवर्तनले अर्को नयां संविधान आयो । २०१५ सालमा बहुदलीय व्यवस्था सहितको संविधान आयो । २०१९ सालमा दलविहीन व्यवस्था सहितको संविधान आयो । यो संविधान लगभग ३० वर्ष सम्म रह्यो यसमा  ३ पटक संशोधनहरु समेत भए । २०४७ सालमा बहुदलीय र संबैधानिक राजतन्त्रको व्यवस्था सहितको संविधान जारी भयो । यो संविधान अति नै राम्रो भनि प्रशंसित समेत भयो । तर दशवर्षे जनयुध्द र मधेश आन्दोलन लगायतका मागलाई सम्बोधन गर्ने गरी २०६३ मा अन्तरिम संविधान जारी गरियो। यस  संविधानको आधारभूत विषयलाई समेत समावेश गरेर २०७२ मा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधान जारी भयो। यसरी वि सं २००४ देखि २०७२ सम्मको लगभग ६८ वर्षको अवधीमा सातवटा संविधान जारी भए । यस मध्ये २०१९ को संविधान ३० वर्ष, २०४७ सालको संविधान १६ वर्ष सम्म कायम रह्यो, २०६३ सालको अन्तरिक संविधान ९ वर्ष सम्म चल्यो किनकी संविधान सभाले आफ्नो पहिलो कार्यकालमा संविधान जारी गर्न सकेको थिएन। २००४ सालको संविधान ३ वर्ष २००७ सालको संविधान ८ वर्ष र २०१५ सालको संविधान ४ वर्ष सम्म कायम रहयो।  २०७२ सालको संविधानले १० वर्ष पूरा गरेको छ। यसरी २०१९ सालको संविधान बाहेक नेपालका संविधानहरुको आयु  त्यति लामो छैन। वर्तमान २०७२ सालको संविधानमा केही परिवर्तनको आवाज जेनजी आन्दोलनले उठाएको छ । यसमा खासगरि प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्री र प्रदेशको खारेजीका  विषय छन् । यो आन्दोलनले व्यवस्थाको परिवर्तन भन्दा पनि सुशासन र भ्रष्टाचार नियन्त्रण हुनु पर्ने कुरामा जोड दिएको छ । प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्री र  संघीयताको पुनसंरचना लगायतका विषयले संविधान संशोधनको माग गर्दछ।

नेपालको सन्दर्भमा, राजनीतिक अस्थिरता, संघीय संरचना, सामाजिक विविधता र विकासको गतिशीलतालाई ध्यानमा राख्दा संविधानको आयु कम्तीमा २५–३० वर्षको स्थायित्वसहितको हुनुपर्छ। यस अवधिमा संविधानले सामाजिक अवस्था, नागरिक अधिकारको संरक्षण, र शासन प्रणालीमा विश्वास कायम राख्न सक्षम हुनुपर्छ। यसैबीच आवश्यक परे संविधानमा समयानुकूल संशोधन गर्न सकिने कानूनी व्यवस्था हुनु आवश्यक छ, जसले समाजको वास्तविक आवश्यकतालाई संविधानसँग सम्बन्ध राख्न मद्दत पुर्याउँछ। यी सवै अनुभवले  संविधानको आयु स्थायित्वपूर्ण हुनुपर्छ तर यसलाई लचकता र समयानुकूल सुधारको क्षमता सहित डिजाइन गर्नु अत्यन्त महत्वपूर्ण हुन्छ। यसले दीर्घकालीन शासन स्थायित्व, न्याय सुनिश्चितता, र दीर्घकालीन विकासका लागि आधार निर्माण गर्दछ। स्थिर र लचिलो संविधानको उपस्थिति राष्ट्र र नागरिकबीच विश्वासको संरचना स्थापित गर्ने प्रमुख साधन हो।

(डा. दामोदर रेग्मी नेपाल सरकारका पूर्व सचिव, प्रशासनविद तथा गीतकार हुन्)